Sáng 19-8, tiếp tục chương trình kỳ họp không thường lệ thứ nhất, Quốc hội nghe các tờ trình và báo cáo ý kiến về định hướng xây dựng, sửa đổi nhiều dự án luật quan trọng gồm: Luật Ngân sách nhà nước (hợp nhất), Luật Đất đai, Luật Nhà ở và Luật Kinh doanh bất động sản.
Quốc hội cũng xem xét phương án tích hợp 4 chương trình mục tiêu quốc gia thành 1 chương trình thống nhất trước khi tiến hành thảo luận tại tổ.
Bảo đảm thống nhất giữa Luật Ngân sách và các luật chuyên ngành
Góp ý dự thảo, đại biểu (ĐB) Lý Tiết Hạnh - Phó Trưởng đoàn chuyên trách Đoàn Đại biểu Quốc hội tỉnh Gia Lai thống nhất với việc xây dựng Luật Ngân sách nhà nước (hợp nhất), nhằm tinh gọn hệ thống pháp luật, tạo thuận lợi trong tra cứu, áp dụng.
Tuy nhiên, đại biểu đề nghị tiếp tục rà soát để bảo đảm tính thống nhất giữa phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng. Theo đó, ngoài các tổ chức, cá nhân có liên quan đến ngân sách nhà nước, cần nghiên cứu bổ sung các đơn vị sự nghiệp công lập, các tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động đầu tư công.
Đại biểu cũng đề nghị rà soát sự tương thích giữa Luật Ngân sách nhà nước với các luật chuyên ngành như Luật Xây dựng, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư, Luật Đấu thầu, Luật Quản lý nợ công, Luật Quy hoạch…
Theo đại biểu, các luật chuyên ngành cần tập trung quy định về chuyên môn, kỹ thuật; trong khi những nội dung về vốn, thanh toán, quyết toán trong đầu tư công cần được quy định thống nhất trong Luật Ngân sách nhà nước.
“Như vậy, sự tương thích giữa các luật sẽ chặt chẽ hơn, thuận lợi trong triển khai thực hiện và tránh chồng chéo”, ĐB Lý Tiết Hạnh nhấn mạnh.
Cùng quan tâm đến tính đồng bộ của hệ thống pháp luật, ĐB Đinh Ngọc Quý cho rằng không chỉ rà soát 2 luật được hợp nhất mà cần xem xét các luật khác đang có cơ chế tài chính, đầu tư và thời hạn quyết định khác nhau.
Đại biểu dẫn ví dụ Luật Bảo hiểm xã hội quy định chi phí quản lý bảo hiểm xã hội theo chu kỳ 3 năm, trong khi kế hoạch đầu tư công trung hạn được xây dựng theo chu kỳ 5 năm. Trong chi phí quản lý bảo hiểm xã hội còn có những nội dung liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản.
Do đó, cần rà soát để các cơ chế này có sự tương thích, tránh tình trạng mỗi luật quy định một chu kỳ, một cách thức quyết định khác nhau, gây khó khăn cho cơ quan thực hiện.
Hợp nhất luật phải đi đôi với siết kỷ luật ngân sách
Một trong những nội dung được nhiều đại biểu quan tâm là làm thế nào để việc hợp nhất Luật Ngân sách nhà nước và Luật Đầu tư công thực sự giải quyết những điểm nghẽn trong quản lý nguồn lực.
ĐB Đinh Ngọc Quý cho rằng, dù luật được thiết kế theo mô hình nào thì mục tiêu xuyên suốt vẫn phải là “tuân thủ kỷ luật ngân sách”. Bên cạnh yêu cầu tăng thu, chi tiêu hiệu quả, pháp luật phải bảo đảm việc thực hiện đúng dự toán, nâng cao tính minh bạch và giá trị pháp lý của quyết định dự toán ngân sách do Quốc hội thông qua.
Theo đại biểu, thực tế cho thấy có sự chênh lệch khá lớn giữa dự toán và quyết toán ngân sách. Có trường hợp dự toán chi khoảng 2 triệu tỷ đồng nhưng khi quyết toán lên khoảng 3 triệu tỷ đồng; dự toán thu cũng có thể vượt 20-30%.
Dù trong quá trình thực hiện có cơ chế bổ sung dự toán được cấp có thẩm quyền quyết định, đại biểu cho rằng nếu chênh lệch quá lớn thì cần nhìn lại chất lượng dự toán cũng như giá trị pháp lý của việc Quốc hội quyết định dự toán đầu năm.
“Nếu dự toán và quyết toán chênh lệch rất lớn thì giá trị pháp lý của Quốc hội khi biểu quyết những vấn đề này là như thế nào?”, ĐB Quý nêu vấn đề.
Từ đó, đại biểu đề nghị tiếp tục nghiên cứu cơ chế nâng cao chất lượng dự toán, đồng thời xử lý tình trạng chuyển nguồn ngân sách kéo dài qua các năm.
Cùng quan điểm về tăng cường kỷ luật ngân sách, ĐB Trần Kim Kha đề nghị mở rộng trách nhiệm đối với tất cả chủ thể tham gia chu trình ngân sách.
Theo đại biểu, Điều 17 dự thảo quy định các hành vi bị cấm nhưng chủ yếu hướng đến đơn vị sử dụng ngân sách và chủ đầu tư; trong khi chưa quy định đầy đủ trách nhiệm đối với trường hợp chậm ban hành văn bản hướng dẫn, chậm giao dự toán, chậm phân bổ chi tiết dự toán hoặc chậm thanh toán các khoản chi đã đủ điều kiện.
Đại biểu đề nghị bổ sung các hành vi này vào nhóm hành vi bị cấm. “Kỷ luật ngân sách không thể chỉ là kỷ luật đối với người tiêu tiền. Người giữ tiền và người đặt ra quy tắc cũng phải chịu trách nhiệm khi để xảy ra chậm trễ”, ĐB Trần Kim Kha nhấn mạnh.
Tháo gỡ điểm nghẽn trong chuẩn bị và triển khai đầu tư công
Công tác chuẩn bị đầu tư là một trong những vấn đề được nhiều đại biểu quan tâm. ĐB Trần Kim Kha cho rằng, theo dự thảo, nhiệm vụ quy hoạch và chuẩn bị đầu tư được xếp ở thứ tự ưu tiên khá thấp trong bố trí chi đầu tư công. Trong điều kiện nhu cầu đầu tư luôn lớn hơn khả năng cân đối, việc thiếu nguồn lực cho chuẩn bị đầu tư có thể dẫn đến tình trạng hồ sơ dự án không hoàn thiện, đến kỳ kế hoạch lại không có dự án đủ điều kiện giao vốn.
“Chúng ta đang yêu cầu giải ngân nhanh ở khâu cuối, nhưng lại chưa bảo đảm điều kiện chuẩn bị ở khâu đầu”, ĐB Kha nói.
Vì vậy, đại biểu đề nghị bảo đảm kinh phí thực hiện nhiệm vụ chuẩn bị đầu tư cho các chương trình, dự án dự kiến thực hiện trong kỳ kế hoạch và kỳ kế hoạch tiếp theo trước khi bố trí vốn cho dự án khởi công mới.
ĐB Lý Tiết Hạnh cũng đề nghị nghiên cứu cơ chế linh hoạt hơn đối với nhiệm vụ chuẩn bị đầu tư các dự án khởi công mới. Nếu phải chờ bổ sung vào kế hoạch đầu tư công trung hạn mới được triển khai có thể ảnh hưởng đến tính kịp thời và cơ hội phát triển của địa phương.
“Thời cơ cũng là tiền bạc, là cơ hội. Nếu quá lệ thuộc vào thủ tục, trong khi thủ tục còn nhiều và phức tạp thì sẽ ảnh hưởng đến tiến độ chung”, ĐB Hạnh phân tích.
Đối với các dự án cần ngân sách Trung ương hỗ trợ, ĐB Lý Tiết Hạnh đề nghị có thể cho phép địa phương hoàn thiện trước một số thủ tục đầu tư, trong đó nguồn vốn và khả năng cân đối vốn được xác định ở mức dự kiến. Sau khi Trung ương có quyết định hỗ trợ, địa phương sẽ điều chỉnh lại theo mức vốn được cấp.
Theo đại biểu, cách làm này sẽ giúp địa phương chủ động hơn, rút ngắn thời gian chuẩn bị dự án nhưng vẫn bảo đảm kiểm soát nguồn lực.
Cần tính đủ chi phí vận hành, bảo trì ngay từ khi quyết định đầu tư
ĐB Trần Kim Kha đề nghị dự thảo Luật bổ sung quy định về chi phí vận hành, bảo trì công trình ngay từ giai đoạn quyết định chủ trương đầu tư.
Theo đại biểu, dự thảo đã yêu cầu báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư và báo cáo nghiên cứu tiền khả thi xác định chi phí vận hành, bảo trì, nhưng chưa quy định rõ khoản chi này được sử dụng như thế nào trong quá trình xem xét, quyết định chủ trương đầu tư.
Thực tế, sau khi công trình hoàn thành, nhiều đơn vị tiếp nhận tiếp tục phải đề nghị bổ sung kinh phí vận hành, bảo trì. Khi ngân sách khó khăn, khoản chi này thường bị cắt giảm, khiến công trình xuống cấp sớm và sau đó lại phải lập dự án sửa chữa, cải tạo.
Do đó, đại biểu đề nghị các dự án đầu tư công phải xác định rõ chi phí vận hành, bảo trì hằng năm sau khi hoàn thành; đồng thời xác định cơ quan, đơn vị chịu trách nhiệm và nguồn ngân sách bảo đảm. Đây cần là một căn cứ bắt buộc khi quyết định chủ trương đầu tư.
Còn ĐB Lê Hoàng Anh cũng cho rằng bên cạnh công tác chuẩn bị đầu tư, cần quan tâm đến việc vận hành công trình sau đầu tư, đồng thời làm rõ cách hạch toán và đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội của các dự án.
Không để định mức, thủ tục trở thành rào cản
ĐB Lý Tiết Hạnh cho rằng một trong những điểm nghẽn hiện nay là định mức kinh tế - kỹ thuật, đơn giá và nội dung chi phục vụ công tác lập, thẩm định, theo dõi, đánh giá đầu tư công chưa đầy đủ, nhất là đối với những lĩnh vực mới như chuyển đổi số.
Điều này khiến địa phương lúng túng, thậm chí e ngại quyết định vì lo ngại rủi ro trong thanh tra, kiểm tra, kiểm toán. “Không có định mức kỹ thuật rõ ràng, cụ thể thì địa phương rất ngại khi quyết định. Không dám làm để an toàn thì cuối cùng ảnh hưởng đến cái chung”, ĐB Hạnh nhấn mạnh.
Đại biểu đề nghị bổ sung quy định và giao văn bản hướng dẫn cụ thể về định mức kinh tế - kỹ thuật, nội dung và mức chi đối với các công việc liên quan đến chuẩn bị, quản lý đầu tư công.
ĐB Đinh Ngọc Quý cũng đề nghị cơ chế ngân sách phải vừa bảo đảm kỷ luật tài chính, vừa đủ linh hoạt để đáp ứng đặc thù của từng lĩnh vực. Trong đó, các lĩnh vực như khoa học, công nghệ, chuyển đổi số, văn hóa cần có cơ chế, định mức phù hợp với đặc điểm nhiệm vụ.
Còn ĐB Trần Kim Kha đề nghị rà soát các quy định về điều kiện chi ngân sách để không xung đột với cơ chế khoán chi và chấp nhận rủi ro trong nghiên cứu khoa học.
Theo đại biểu, dự thảo đã thể hiện sự ưu tiên đối với khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số thông qua các quy định về ưu tiên nguồn lực, sàn dự toán, chuyển nguồn và nhiệm vụ của cơ quan quản lý.
Tuy nhiên, cơ chế sử dụng nguồn lực vẫn còn khá cứng, trong khi nghiên cứu khoa học luôn có yếu tố chưa chắc chắn. Không thể ngay từ đầu năm dự báo chính xác hướng nghiên cứu, kết quả thí nghiệm hay cơ cấu chi phí cuối cùng.
Do đó, cần bảo đảm sự thống nhất giữa Luật Ngân sách nhà nước với Luật Khoa học, công nghệ và đổi mới sáng tạo, để chủ trương ưu tiên nguồn lực cho khoa học, công nghệ được thực hiện đầy đủ cả ở khâu bố trí và sử dụng ngân sách.
Phân cấp phải đi đôi với kiểm soát nguồn lực
Vấn đề phân cấp, phân quyền trong quản lý ngân sách cũng được các đại biểu đặt ra. Theo ĐB Lê Hoàng Anh, cần nghiên cứu cơ chế xử lý đối với các khoản tăng thu và nguồn ngân sách chưa sử dụng hết, bảo đảm Chính phủ hoặc cơ quan có thẩm quyền có đủ tính linh hoạt trong điều hành nhưng vẫn tuân thủ nguyên tắc Hiến pháp về thẩm quyền quyết định thu, chi ngân sách.
“Tiền này là tiền thuế của dân, phải do cơ quan đại diện cho quyền lực nhà nước quyết định”, ĐB Hoàng Anh lưu ý.
Trong khi đó, ĐB Lý Tiết Hạnh đề nghị nghiên cứu lại tỷ lệ phân chia tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với các địa phương nhận bổ sung cân đối từ ngân sách Trung ương.
Theo dự thảo, ngân sách Trung ương hưởng 15%, ngân sách địa phương hưởng 85%. Tuy nhiên, đại biểu cho rằng cần tính đến nguồn lực rất lớn mà địa phương phải bỏ ra để giải phóng mặt bằng, san lấp, đầu tư giao thông, cấp thoát nước, điện và các hạ tầng khác trước khi khai thác nguồn thu từ đất.
Do đó, cần nghiên cứu phương án phân chia phần ngân sách Trung ương được hưởng sau khi khấu trừ hợp lý các chi phí đầu tư hạ tầng để tạo lập, khai thác quỹ đất. Qua đó tạo thêm nguồn lực cho địa phương đầu tư hạ tầng và thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội.
Cần giải quyết tận gốc những “nút thắt”
ĐB Lê Hoàng Anh cho rằng, việc hợp nhất hai luật là cần thiết trong bối cảnh đổi mới tổ chức bộ máy và thống nhất chu trình ngân sách. Tuy nhiên, điều quan trọng là luật mới phải giải quyết được những bất cập tồn tại lâu nay, chứ không chỉ hợp nhất về mặt cơ học.
Theo đại biểu, những vấn đề như dự toán chưa sát thực tế, giải ngân chậm, chuẩn bị đầu tư chưa tốt, chuyển nguồn, phân cấp và cơ chế phối hợp giữa các cơ quan vẫn cần được xử lý một cách căn cơ.
Đại biểu cho rằng, việc giảm số lượng dự án đầu tư công từ khoảng 20.000 dự án mỗi nhiệm kỳ xuống còn khoảng 3.000-3.500 dự án, tập trung vào các dự án trọng điểm, liên vùng đã tạo chuyển biến tích cực. Tuy nhiên, quy mô nguồn lực ngày càng lớn đòi hỏi cơ chế quản lý phải chặt chẽ và hiệu quả hơn.
Đại biểu cũng lưu ý, việc cho ý kiến về định hướng xây dựng luật là cách làm mới, trong khi quy trình lập pháp hiện hành chưa quy định thật rõ hình thức này. Vì vậy, những nội dung chưa đủ độ chín cần tiếp tục được nghiên cứu, hoàn thiện trước khi đưa vào các quy định cụ thể.
Theo các đại biểu, mục tiêu cuối cùng của việc hợp nhất Luật Ngân sách nhà nước và Luật Đầu tư công là xây dựng một khung pháp lý thống nhất, minh bạch, khả thi; vừa tăng tính chủ động trong điều hành, vừa siết chặt kỷ luật tài chính - ngân sách, tháo gỡ điểm nghẽn trong đầu tư công và bảo đảm nguồn lực nhà nước thực sự trở thành động lực phát triển kinh tế - xã hội.
